Qual a importância do Brasil para a segurança dos Direitos Humanos?

Programa

continuidade ou mudan�a no tratamento dos Direitos Humanos no Brasil?

RESUMO INDICATIVO

Analisa a natureza, origem e import�ncia do Programa Nacional de Direitos Humanos - PNDH, elaborado pelo governo federal, em parceria com organiza��es n�o-governamentais de direitos humanos, identificando elementos de continuidade e de mudan�a no tratamento desses direitos nas d�cadas de oitenta e noventa no Brasil. Com base numa an�lise dos antecedentes, elabora��o e conte�do do PNDH, o estudo mostra que o programa n�o s� reflete uma mudan�a do posicionamento do governo federal e das organiza��es n�o-governamentais com rela��o ao problema das viola��es de direitos humanos no Brasil, como contribui para isso, num contexto de transi��o do autoritarismo para a democracia e de internacionaliza��o da pol�tica e da economia brasileira. Mais especificamente, mostra que, nessa esfera, o governo federal e as organiza��es n�o-governamentais substitu�ram a rela��o de antagonismo e conflito, caracter�stica da d�cada de setenta, por uma rela��o de di�logo e coopera��o na d�cada de noventa. Apesar de o PNDH ressaltar a import�ncia da parceria entre o estado e a sociedade para a prote��o e promo��o dos direitos humanos, este artigo chama a aten��o para o fato de que essa parceria ainda est� em processo de constru��o e n�o pode ser considerada consolidada e institucionalizada no Brasil.

At� meados da d�cada de 1980, o governo federal se limitava a negar a exist�ncia de viola��es dos direitos humanos, ou a negar a sua responsabilidade nessas viola��es, atribuindo-as a problemas relacionados ao subdesenvolvimento do pa�s e, nas d�cadas de sessenta e setenta, a problemas relacionados � guerra suja entre defensores e advers�rios do regime autorit�rio que se instalou no pa�s em 1964. Al�m disso, em alguns casos, o governo federal simplesmente atribu�a aos governos estaduais a responsabilidade por viola��es dos direitos humanos. As organiza��es n�o-governamentais se limitavam a criticar e atacar o governo federal e os governos estaduais, responsabilizando-os pelas viola��es dos direitos humanos no pa�s. Prevalecia ent�o uma situa��o de conflito radicalizado e quase imposs�vel coopera��o entre o governo federal e organiza��es n�o-governamentais para prote��o e promo��o dos direitos humanos.

A partir de 1985, e mais claramente na d�cada de 1990, inicia-se um processo de di�logo entre o governo federal e organiza��es n�o-governamentais na busca de solu��es para o problema da criminalidade violenta e da impunidade nas �reas rurais e nos grandes centros urbanos do pa�s. Esse processo levou a uma coopera��o entre o governo federal e organiza��es n�o-governamentais na formula��o de pol�ticas de prote��o e promo��o dos direitos humanos no Brasil. Professores, pesquisadores, especialistas e ativistas na �rea de direitos humanos assumiram de maneira crescente, por iniciativa pr�pria ou por incentivo de terceiros, o papel de intermedi�rios e facilitadores do di�logo e da coopera��o entre o governo federal e organiza��es n�o-governamentais.

A transi��o para a democracia e a internacionaliza��o da pol�tica e da economia no Brasil, ao mesmo tempo que contribu�ram para mudar a natureza das viola��es dos direitos humanos no Brasil, tornaram-nas mais vis�veis no pa�s e no exterior e tornaram mais urgente o trabalho de preven��o e puni��o dos respons�veis pelas mesmas. Demandas por solu��es para os problemas de direitos humanos s�o crescentemente dirigidas ao governo federal e a governos estaduais que muitas vezes est�o, ainda que bem-intencionados, despreparados ou mal preparados para a formula��o e implementa��o de pol�ticas de direitos humanos. Nesse contexto, as universidades, centros de pesquisa e organiza��es n�o-governamentais, nacionais e internacionais, t�m assumido um papel central na formula��o e implementa��o de pol�ticas de direitos humanos, fornecendo-lhes o conhecimento t�cnico e o apoio pol�tico necess�rios para a ado��o de medidas visando � defesa dos direitos humanos no pa�s.

Este texto est� organizado em tr�s partes, al�m desta introdu��o e da conclus�o. Na primeira parte, o texto analisa os antecedentes do PNDH. Na segunda parte, analisa o processo de elabora��o do programa. Na terceira parte, analisa o pr�-projeto do PNDH e o PNDH. Na conclus�o, o texto trata da import�ncia do PNDH do ponto de vista do tratamento dos problemas dos direitos humanos, do relacionamento entre o governo federal e as organiza��es n�o-governamentais e da consolida��o do Estado de Direito e do regime democr�tico no Brasil.

ANTECEDENTES DO PNDH

No Brasil, v�rios grupos e organiza��es, preocupados em proteger e promover os direitos humanos, surgiram durante o per�odo de autoritarismo, mas sempre foram exclu�dos ou marginalizados do processo pol�tico. Antes da transi��o para a democracia na d�cada de 1980, a defesa dos direitos humanos nunca tinha sido um objetivo importante do Estado e dos dirigentes pol�ticos brasileiros, sendo tratada quase sempre como um objetivo de esquerdistas, subversivos, ou como um luxo dos pa�ses desenvolvidos.

Ap�s a Independ�ncia em 1822, um dos principais objetivos dos dirigentes pol�ticos brasileiros foi a constitui��o e consolida��o de um estado nacional. A partir da constitui��o da Primeira Rep�blica em 1889, e principalmente da Revolu��o de 1930, o desenvolvimento econ�mico, em particular a industrializa��o, assume grande import�ncia entre os objetivos dos dirigentes pol�ticos. O estado de direito, a democracia e os direitos humanos sempre foram objetivos menores, subordinados aos objetivos maiores da defesa do estado nacional e da promo��o do desenvolvimento econ�mico. N�o � por acaso que o bin�mio "ordem e progresso", substitu�do na d�cada de sessenta pelo bin�mio "seguran�a e desenvolvimento", e n�o o bin�mio "democracia e direitos humanos", orientaram e justificaram as pol�ticas e as a��es n�o apenas dos governos, mas tamb�m da maioria das oposi��es at� a d�cada de 1980.

O que aconteceu no Brasil na d�cada de 1980 e, principalmente, na d�cada de 1990, foi a progressiva inclus�o da defesa da democracia e dos direitos humanos, cuja prote��o passou a ser considerada essencial para a consolida��o da democracia, entre os principais objetivos do Estado e dos dirigentes pol�ticos brasileiros.

A promulga��o da Constitui��o Federal de 1988 pode ser considerada o marco final do processo de instala��o da democracia e o marco inicial do processo de sua consolida��o no Brasil. Essa Constitui��o Federal, a oitava Constitui��o brasileira, estabelece expressamente, pela primeira vez na hist�ria constitucional do pa�s, que o Brasil � um Estado Democr�tico de Direito que tem, como fundamento, a cidadania e a dignidade da pessoa humana e que se rege nas rela��es internacionais pelo princ�pio da preval�ncia dos direitos humanos (art. 2�, incisos II e III, e art. 4�, inciso II). Esses dispositivos introduzidos no texto constitucional demonstram e refor�am a exist�ncia de um compromisso nacional com a prote��o e promo��o dos direitos humanos, fato in�dito e de grande import�ncia na hist�ria pol�tica brasileira.

Ao anunciar a inten��o do governo federal de elaborar o Programa Nacional de Direitos Humanos, em discurso no dia 7/9/95, o Presidente Fernando Henrique declarou expressamente: E agora, que n�s estamos nos aproximando do s�culo XXI, essa luta pela liberdade e pela democracia tem um nome espec�fico: chama-se direitos humanos. Esse � o novo nome da luta pela liberdade e pela democracia. E nesta data simb�lica do Brasil, n�s estamos assistindo tamb�m a esta vontade do nosso povo, de n�o apenas falar de direitos humanos, mas tamb�m de garantir a sua prote��o.(1) Essa afirma��o da import�ncia da defesa dos direitos humanos pela mais alta autoridade pol�tica do pa�s reflete e refor�a a import�ncia adquirida pela quest�o dos direitos humanos no Brasil.

Muitos analistas atribuem a import�ncia dedicada � defesa dos direitos humanos no Brasil, na �ltima d�cada, ao fim da guerra suja, � desradicaliza��o dos conflitos ideol�gicos, ao avan�o do processo de desenvolvimento econ�mico e social e �s press�es internacionais em favor dos direitos humanos. Com certeza esses fatores s�o importantes, mas � ineg�vel que um fator crucial foi a indigna��o p�blica e a mobiliza��o da sociedade civil causada pelas viola��es de direitos humanos ocorridas durante o regime autorit�rio nas d�cadas de sessenta e setenta, que inclu�ram a tortura, assassinato e desaparecimento de prisioneiros pol�ticos e de oponentes do regime. Essa mobiliza��o, ainda incipiente nas d�cadas de sessenta e setenta, teve continuidade depois da transi��o para a democracia, em resposta �s viola��es dos direitos humanos e � impunidade dos respons�veis por elas na d�cadas de oitenta e noventa.

Depois da transi��o para o regime democr�tico, houve uma mudan�a no tipo de viola��es de direitos humanos, mas n�o houve uma diminui��o em seu n�mero e gravidade. Ao contr�rio, em muitas �reas, o n�mero e a gravidade aumentaram. A lista dos casos mais graves � conhecida: Carandiru, Candel�ria, Vig�rio Geral, Nova Bras�lia, Corumbiara e Eldorado dos Caraj�s, al�m de chacinas quase semanais nos grandes centros urbanos e nas �reas de conflito rural e das viol�ncias cotidianas nas ruas em que passamos e nas casas em que moramos. Entre os principais tipos de viola��es dos direitos humanos existentes hoje no Brasil, encontra-se o assassinato de crian�as e adolescentes, trabalhadores e l�deres sindicais em �reas rurais, homossexuais, pessoas condenadas ou simplesmente suspeitas da pr�tica de crimes, muitas vezes cometido por policiais em servi�o e por servi�os de seguran�a ilegais e grupos de exterm�nio dos quais fazem parte policiais; o trabalho for�ado de crian�as, adolescentes, migrantes e estrangeiros e a falta de acesso � justi�a por parte da maioria da popula��o.(2)

A princ�pio, muitos esperavam que a instala��o de um regime democr�tico fosse suficiente para limitar a incid�ncia e o impacto das viola��es dos direitos humanos e da impunidade. Logo ficou claro, entretanto, que a transi��o para a democracia diminuiu a incid�ncia de um tipo de viola��es dos direitos humanos, aquelas cometidas contra advers�rios pol�ticos, mas n�o diminuiu a incid�ncia de viola��es de direitos humanos cometidas contra os cidad�os comuns, em particular, contra aqueles dos grupos mais vulner�veis da sociedade. Al�m disso, na d�cada de oitenta, o agravamento da crise fiscal e administrativa do estado brasileiro, nas esferas federal e estadual, ao mesmo tempo em que aumentava o problema do tr�fico de drogas, do contrabando de armas e do crime organizado no Brasil, afetou negativamente a capacidade do Estado de garantir a seguran�a dos cidad�os e contribuiu para agravar o problema das viola��es dos direitos humanos em muitas regi�es do pa�s.

No que se refere � prote��o do direito humano mais fundamental, o direito � vida, houve um sens�vel agravamento desse problema no pa�s e em quase todos os estados. Segundo dados do Sistema de Informa��o de Mortalidade, do Minist�rio da Sa�de, e proje��es de popula��o residente do Anu�rio Estat�stico de 1992, do IBGE, coletados pelo Movimento Nacional de Direitos Humanos, a taxa de homic�dios por cem mil habitantes no Brasil passou de 12,3 em 1980 para 21,3 em 1990.(3) Para efeito de compara��o, a taxa de homic�dios por n�mero de habitantes nos Estados Unidos foi de 9/100.000 e do Canad� 2/100.000 em 1988.(4)

Segundo os dados do Movimento Nacional de Direitos Humanos, nos estados de S�o Paulo e Rio de Janeiro, registraram-se aumentos de 15,9/100 mil habitantes e 21,4/100 mil habitantes em 1981 para 28,2/100 mil habitantes e 50,4/100 mil habitantes em 1990. Na cidade de S�o Paulo, houve um aumento de 20,2/100 mil habitantes para 50,4/100 mil habitantes, enquanto na cidade do Rio de Janeiro houve um pequeno decr�scimo de 36,1/100 mil habitantes para 35,1/100 mil habitantes. Em Rond�nia e Roraima, estados marcados por conflitos rurais, registraram-se aumentos nas taxas de homic�dios de 22,9/100 mil habitantes e 18,4/100 mil habitantes, em 1981, para 57,6/100 mil habitantes e 100/100 mil habitantes, em 1991.(5)

Aos poucos, ficou claro que a transi��o para a democracia era necess�ria, mas n�o suficiente, para limitar a incid�ncia de viola��es dos direitos humanos e que a continuidade e o agravamento dessas viola��es num contexto de crise e reforma do Estado amea�ava a confian�a da popula��o no Estado e nos dirigentes pol�ticos e poderia amea�ar a consolida��o do regime democr�tico no pa�s. Esta dependia da formula��o e implementa��o de pol�ticas e programas para prote��o dos direitos humanos.

Nesse sentido, no Governo Jos� Sarney, o Minist�rio da Justi�a lan�ou um mutir�o contra a viol�ncia proposto pela Comiss�o Teot�nio Vilela e criou o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM, criado pela Lei n. 7.353/85). Al�m disso, na �rea internacional, o Brasil ratificou a Conven��o contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cru�is, Desumanos ou Degradantes e a Conven��o Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura, em 1989.

No Governo Fernando Collor de Mello, foi desenvolvido o "Programa de Combate � Viol�ncia contra Crian�as e Adolescentes" e foi criado o Conselho Nacional dos Direitos da Crian�a e do Adolescente (CONANDA, criado pela Lei n. 8.242/91, instalado em 16/12/92 e com regimento interno aprovado em 5/7/93). O Conselho Nacional dos Direitos da Mulher teve seu regimento interno alterado pela Portaria Ministerial n. 375/91. O Minist�rio da Justi�a criou o Departamento de Assuntos da Cidadania (DEASC, criado pelo Decreto n. 99.244/90), transformado posteriormente em Secretaria da Cidadania, com uma Divis�o de Direitos Humanos. Na �rea internacional, o Brasil ratificou a Conven��o sobre os Direitos da Crian�a, em 1990. Tamb�m ratificou o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Pol�ticos, o Pacto Internacional dos Direitos Econ�micos, Sociais e Culturais e a Conven��o Interamericana de Direitos Humanos em 1992.

No Governo Itamar Franco, o Minist�rio das Rela��es Exteriores, dirigido por Fernando Henrique Cardoso, organizou, em maio de 1993, um semin�rio para preparar uma agenda brasileira para a Confer�ncia Mundial de Direitos Humanos, que se realizou em Viena, em junho de 1993.

O Brasil apoiou a Declara��o e o Programa de A��o de Viena, adotados em 25/6/93, que recomendavam aos estados e governos a formula��o de programas nacionais para a prote��o e promo��o dos direitos humanos.(6) Ap�s a Confer�ncia de Viena, o Minist�rio da Justi�a convocou organiza��es da sociedade civil para elaborar uma Agenda Nacional de Direitos Humanos e propor medidas de incentivo � cidadania e de combate � viol�ncia e � criminalidade. Dessas reuni�es resultou um Programa Nacional de Cidadania e Combate � Viol�ncia.(7)

Na C�mara dos Deputados, de 1992 a 1994, foram instaladas quatro comiss�es parlamentares de inqu�rito para investigar viola��es de direitos humanos: duas sobre viol�ncia rural, uma sobre viol�ncia contra a mulher e uma sobre explora��o e prostitui��o infanto-juvenil.(8)

Em mar�o de 1995, foi instalada, na C�mara dos Deputados, a Comiss�o de Direitos Humanos, uma comiss�o permanente para tratar dessas quest�es. Al�m disso, comiss�es permanentes de mesma natureza foram instaladas nas assembl�ias legislativas e c�maras municipais de v�rios estados, incluindo Rio Grande do Sul, Santa Catarina, S�o Paulo, Esp�rito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Distrito Federal, Goi�s, Mato Grosso do Sul, Acre, Amazonas, Cear�, Bahia, Par�, Pernambuco e Para�ba.(9)

Em 1995, o Governo Fernando Henrique Cardoso prop�s e o Congresso Nacional aprovou uma lei reconhecendo o falecimento e a responsabilidade da Uni�o pela morte de 136 pessoas desaparecidas quando estavam sob cust�dia das for�as de seguran�a durante o regime autorit�rio e criando uma comiss�o para investigar a responsabilidade da Uni�o pela morte de outras pessoas nas mesmas condi��es.

No discurso de 7/9/95, o Presidente Fernando Henrique Cardoso anunciou a inten��o do governo brasileiro de elaborar um plano nacional de direitos humanos.(10)

Para coordenar os trabalhos de elabora��o do plano, o Minist�rio da Justi�a criou a Coordenadoria do Plano Nacional de Direitos Humanos - CPNDH, dirigida pelo chefe de gabinete do Minist�rio, Jos� Gregori. Ao inv�s de convocar um grupo de juristas e t�cnicos para essa tarefa, a CPNDH estabeleceu um conv�nio com o N�cleo de Estudos da Viol�ncia da Universidade de S�o Paulo (NEV-USP) para, sob a dire��o e supervis�o de seu coordenador cient�fico, Paulo S�rgio Pinheiro, prestar assessoria na elabora��o do PNDH.

A assessoria do NEV-USP, segundo o conv�nio, deveria incluir a realiza��o de pesquisas, a organiza��o de encontros e semin�rios com entidades de direitos humanos e a elabora��o de um pr�-projeto do PNDH. Ao inv�s de elaborar e apresentar um plano � sociedade civil, o governo federal procurou estabelecer com ela uma parceria na elabora��o de um programa, ciente de que isso poderia oferecer bases mais seguras para a formula��o e implementa��o de pol�ticas p�blicas de promo��o e prote��o dos direitos humanos.

At� o final de 1995, apenas dois pa�ses tinham elaborado e lan�ado planos nacionais dessa natureza. A Austr�lia lan�ou seu plano de direitos humanos, em 1994.(11) As Filipinas, em 1995.(12) O Brasil � o terceiro pa�s, sendo o primeiro na Am�rica Latina a faz�-lo.

A ELABORA��O DO PNDH

A partir de outubro de 1995, o NEV-USP desenvolveu um amplo trabalho de pesquisa e an�lise da bibliografia nacional e internacional na �rea de direitos humanos e de documentos produzidos por organiza��es nacionais e estrangeiras, governamentais e n�o-governamentais, e realizou entrevistas com pessoas atuando na �rea, a fim de recolher subs�dios para a elabora��o de um pr�-projeto do PNDH. Paralelamente, o NEV-USP organizou tr�s semin�rios para discuss�o de uma s�rie de propostas de a��es governamentais que poderiam constar do pr�-projeto, dos quais participaram autoridades federais, estaduais e municipais, do Executivo, Legislativo, Judici�rio e Minist�rio P�blico, lideran�as da sociedade civil, representantes de organiza��es n�o-governamentais, pesquisadores e especialistas ligados � �rea.

O primeiro aconteceu em S�o Paulo, no Parlamento Latino-Americano, no dia 27/11/95, com a presen�a de 76 pessoas. Foi organizado em torno de quatro pain�is: Sociedade Civil e a Agenda de Direitos Humanos; Viol�ncia e Discrimina��o; Viol�ncia, Criminalidade e Direitos; Viol�ncia, Crime e Impunidade.(13)

O segundo foi no Rio de Janeiro, com a colabora��o do programa de Estudos da Viol�ncia da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), na Capela Ecum�nica da UERJ, no dia 29/11/95, com a presen�a de 64 pessoas. Foi organizado em torno de quatro pain�is tem�ticos: Sociedade Civil e Agenda Nacional de Direitos Humanos; Seguran�a P�blica e Direitos Civis; Viol�ncia, Inseguran�a e G�nero; Discrimina��o e Vitimiza��o.(14)

O terceiro semin�rio aconteceu em Recife, com a colabora��o do Gabinete de Assessoria Jur�dica �s Organiza��es Populares - GAJOP, no Plaza Hotel, com a presen�a de 47 pessoas. Foi organizado em torno de quatro pain�is: Viol�ncia Rural, Pobreza e Direitos Humanos; Forma��o de uma Cultura de Direitos Humanos; Sociedade Civil e Agenda Nacional de Direitos Humanos.(15)

Logo ap�s esses eventos, no dia 7/12/95, o NEV-USP apresentou ao Minist�rio da Justi�a o Pr�-Projeto do Programa Nacional de Direitos Humanos, que inclu�a um levantamento da legisla��o brasileira e das pol�ticas governamentais na �rea dos direitos humanos, um diagn�stico dos problemas ainda existentes no pa�s nessa �rea e uma s�rie de propostas de a��es governamentais de curto, m�dio e longo prazo(16) que, na sua maioria, refletem um amplo consenso entre as entidades brasileiras e estrangeiras atuando no Brasil sobre as medidas que s�o necess�rias para prote��o e promo��o dos direitos humanos no pa�s. O pr�-projeto d� grande �nfase � necessidade de proteger e promover os direitos civis e pol�ticos de todos os indiv�duos e grupos da sociedade, sem ignorar ou minimizar a import�ncia dos direitos econ�micos, sociais e culturais, e � necessidade de acabar com a impunidade dos respons�veis por viola��es dos direitos humanos que ainda existem no pa�s.

Em janeiro e fevereiro de 1996, o pr�-projeto foi examinado e revisado pelo Minist�rio da Justi�a, com a colabora��o do NEV-USP, sendo produzida uma vers�o revisada do texto das propostas de a��es governamentais nele inclu�das.

Em fevereiro e mar�o, o NEV-USP organizou o semin�rio "Prote��o dos Direitos Humanos e Consolida��o da Democracia", com sess�es em Bel�m-PA e Porto Alegre-RS, durante o qual se discutiram as propostas contidas no texto revisado. O NEV-USP tamb�m ajudou a organizar um semin�rio em Natal-RN para discuss�o dessas propostas.(17)

O primeiro foi realizado em Bel�m-PA, com a colabora��o do Grupo de Estudos e Pesquisas Eneida de Moraes e do Grupo de Estudos da Viol�ncia da Universidade Federal do Par� - UFPA, na sede do Banco da Amaz�nia SA, no dia 26/2/96, com a presen�a de 57 pessoas. Foi organizado em torno de tr�s pain�is: Direitos Humanos, Viol�ncia e Impunidade; Forma��o da Cidadania, Monitoramento e Fiscaliza��o de Direitos Humanos; e Amaz�nia pede Passagem para os Direitos Humanos.

O segundo, realizado em Porto Alegre-RS, com a colabora��o do Themis � Assessoria Jur�dica e Estudos de G�nero, teve o apoio da Comiss�o de Direitos Humanos da Assembl�ia Legislativa do RS, na Assembl�ia Legislativa do Rio Grande do Sul, no dia 29/2/96, e contou com a presen�a de 52 pessoas. Foi desenvolvido em torno de tr�s pain�is: O Programa Nacional de Direitos Humanos: Pol�ticas de Direitos Humanos no Brasil; Pol�ticas de Direitos Humanos das Organiza��es Governamentais; e Pol�ticas de Direitos Humanos das Organiza��es N�o-Governamentais.

O semin�rio em Natal-RN foi realizado em colabora��o com o Centro de Direitos Humanos e Mem�ria Popular, na Assembl�ia Legislativa e na Escola T�cnica Federal, no dia 16/3/96, com a participa��o de 53 pessoas.(18)

Ap�s esses encontros, o NEV-USP e a CPNDH-MJ reelaboraram o pr�-projeto do PNDH, incorporando sugest�es e propostas obtidas junto ao Minist�rio da Justi�a e �s entidades e pessoas que deles participaram em Bel�m, Porto Alegre e Natal.

Em 25/3/96, o Ministro Nelson Jobim fez uma apresenta��o do pr�-projeto do PNDH na sess�o de abertura da 52� Reuni�o da Comiss�o de Direitos Humanos da ONU, em Genebra, na Su��a, divulgando uma vers�o sintetizada do que inclu�a o pre�mbulo, a introdu��o e o conjunto de propostas de a��es governamentais. O ministro anunciou a inten��o do governo federal de lan�ar o PNDH no dia 13/5/96.

Na primeira semana de abril, essa vers�o foi enviada a diversos minist�rios do governo federal para que eles se manifestassem sobre as propostas contidas no pr�-projeto relacionadas �s suas �reas de atua��o.

Nos dias 26 e 27/4/96, a Comiss�o de Direitos Humanos da C�mara dos Deputados realizou a Primeira Confer�ncia Nacional de Direitos Humanos, em Bras�lia. Essa confer�ncia, organizada em colabora��o com o F�rum das Comiss�es Legislativas de Direitos Humanos, Comiss�o de Direitos Humanos da OAB, Confer�ncia Nacional de Direitos Humanos, Federa��o Nacional de Jornalistas, Movimento Nacional Direitos Humanos, Instituto de Estudos S�cio-Econ�micos e Conselho Indigenista Mission�rio, discutiu a mesma vers�o sintetizada enviada aos minist�rios do governo federal. A confer�ncia foi organizada em torno de oito grupos tem�ticos � crian�as e adolescentes; justi�a; seguran�a p�blica, neoliberalismo; sistema penitenci�rio; segmentos vulner�veis; reforma agr�ria e reforma urbana; meios de comunica��o que apresentaram sugest�es e propostas posteriormente encaminhadas ao governo federal para serem analisadas e incorporadas ao programa.(19)

Com base nas sugest�es enviadas � CPNDH pelos minist�rios do governo federal e pela Primeira Confer�ncia Nacional de Direitos Humanos, foi elaborada a vers�o definitiva do Programa Nacional de Direitos Humanos, lan�ado no dia 13/5/96.(20)

O PR�-PROJETO E O PNDH

O Pr�-Projeto do Programa de Direitos Humanos, elaborado pelo NEV-USP e pela CPNDH-MJ, est� dividido em cinco partes principais, al�m do pre�mbulo e introdu��o:(21)

� Pol�ticas P�blicas para Prote��o e Promo��o dos Direitos Humanos (incluindo a prote��o aos direitos � vida, � liberdade e � igualdade perante a lei);

� Educa��o e Cidadania: Bases para uma Cultura dos Direitos Humanos;

� Pol�ticas Internacionais para Promo��o dos Direitos Humanos;

� Implementa��o e Monitoramento do Programa Nacional de Direitos Humanos;

� Propostas de A��es Governamentais.

Como na primeira vers�o apresentada pelo NEV-USP ao Minist�rio da Justi�a em dezembro, o Pr�-Projeto do Programa Nacional de Direitos Humanos inclui um levantamento da legisla��o brasileira e das pol�ticas governamentais na �rea dos direitos humanos, um diagn�stico dos problemas ainda existentes no pa�s nessa �rea e uma s�rie de propostas de a��es governamentais de curto, m�dio e longo prazo. Entretanto, a estrutura e o texto da primeira vers�o foram modificados de maneira significativa para melhor adequ�-los �s propostas das entidades de direitos humanos.(22)

Na primeira parte, o pr�-projeto descreve a legisla��o brasileira e as pol�ticas governamentais para prote��o do direito � vida e � integridade f�sica, � liberdade e � igualdade perante a lei e identifica os principais problemas de direitos humanos nessas �reas. Essa parte focaliza principalmente a quest�o dos homic�dios, desaparecimentos, tortura, viol�ncia contra mulheres, crian�as e adolescentes, viol�ncia no campo e no tr�nsito, trabalho for�ado, principalmente envolvendo crian�as, adolescentes, estrangeiros e migrantes, discrimina��o e acesso desigual � justi�a.

Na segunda parte, o pr�-projeto trata da atua��o das organiza��es da sociedade civil na forma��o de um movimento de direitos humanos e identifica os problemas que ainda existem para a cria��o e consolida��o de uma cultura de direitos humanos no Brasil.

Na terceira parte, o pr�-projeto cuida dos tratados internacionais de direitos humanos ratificados e n�o-ratificados pelo Brasil, bem como o problema da implementa��o desses tratados.

Na quarta parte, o pr�-projeto cuida da quest�o da implementa��o e do monitoramento do Programa Nacional de Direitos Humanos, quest�o crucial na elabora��o do Programa para que o mesmo seja efetivamente implementado e n�o se transforme em um programa governamental que n�o produza resultados ou cujos resultados sejam diferentes ou muito aqu�m dos esperados.

Finalmente, o pr�-projeto apresenta um conjunto de propostas para promo��o e prote��o dos direitos, nas quatro �reas mencionadas acima, incluindo propostas de car�ter legislativo, administrativo e pol�tico-cultural.

O Programa Nacional de Direitos Humanos lan�ado pelo governo federal � uma vers�o abreviada e revisada do pr�-projeto do PNDH. Inclui um pref�cio do Presidente Fernando Henrique Cardoso, um texto introdut�rio e um conjunto de propostas de a��es governamentais para prote��o e promo��o dos direitos humanos, organizado em quatro grandes blocos(23):

� Pol�ticas P�blicas para Prote��o e Promo��o dos Direitos Humanos (incluindo a prote��o do direito � vida, liberdade e igualdade perante a lei).

� Educa��o e Cidadania: Bases para uma Cultura dos Direitos Humanos.

� Pol�ticas Internacionais para Promo��o dos Direitos Humanos.

� Implementa��o e Monitoramento do Programa Nacional de Direitos Humanos.

No texto do PNDH, o governo federal eliminou a an�lise da legisla��o e pol�ticas governamentais, bem como dos problemas ainda existentes no pa�s na �rea de direitos humanos, ressaltando e chamando a aten��o para as propostas de a��es governamentais que constituem o programa, as quais dizem respeito tanto ao fortalecimento de a��es governamentais em curso quanto ao desenvolvimento de novas a��es. O conjunto de propostas do PNDH � praticamente igual ao conjunto de propostas do pr�-projeto, com duas diferen�as significativas. A primeira diz respeito � inclus�o no PNDH da proposta, importante para a implementa��o do programa, de "Criar um Cadastro Federal de Inadimplentes Sociais, que relacione os estados e munic�pios que n�o cumpram obriga��es m�nimas de prote��o e promo��o dos direitos humanos, com vistas a evitar o repasse de recursos, subs�dios ou favorecimentos a esses inadimplentes". A segunda diz respeito � exclus�o do PNDH da proposta de "submeter ao Congresso Nacional a proposta de reconhecimento da jurisdi��o da Corte Interamericana de Direitos Humanos".

Tanto no pr�-projeto quanto no PNDH, � vis�vel a prioridade atribu�da � prote��o e promo��o dos direitos civis de todos os cidad�os, em particular do direito � vida e � seguran�a pessoal, e ao fim da impunidade dos respons�veis por viola��es dos direitos humanos, sem dissociar a luta pela prote��o destes da luta pela prote��o dos direitos pol�ticos, sociais, econ�micos e culturais. A prote��o dos direitos civis de todos os cidad�os � vista como fator crucial para fortalecer a luta pela prote��o dos outros direitos. Al�m disso, a mod�stia na defini��o do tipo de direito a ser prioritariamente protegido permite que o programa seja ambicioso na inclus�o da prote��o dos direitos humanos de todas as pessoas e grupos entre os seus objetivos, sem se transformar num programa ut�pico ou numa simples carta de inten��es. Tamb�m � vis�vel a import�ncia atribu�da ao desenvolvimento de uma cultura de direitos humanos e da coopera��o internacional na luta pela prote��o e promo��o desses direitos no pa�s. 

CONCLUS�O

O Programa Nacional de Direitos Humanos enfatiza a import�ncia do compromisso do Estado e da sociedade com a prote��o e promo��o dos direitos humanos e do estabelecimento de uma parceria entre o Estado e a sociedade para aumentar o grau de respeito aos direitos humanos no Brasil. O avan�o no processo de cria��o dessa parceria, principalmente por meio da realiza��o de semin�rios regionais, foi um dos principais resultados do processo de elabora��o do PNDH, ao lado da formula��o de um conjunto de propostas de a��es governamentais para limitar a incid�ncia e o impacto das viola��es dos direitos humanos e da impunidade no Brasil.

O PNDH tamb�m deixa claro que os problemas na �rea de direitos humanos no Brasil s�o muitos e de dif�cil resolu��o e que a consolida��o e expans�o dessa parceria entre o Estado e a sociedade, na fase de implementa��o do programa, � necess�ria n�o apenas para seu sucesso, mas tamb�m para a consolida��o da democracia no pa�s.

Muitas pessoas e grupos n�o acreditam que o Programa Nacional de Direitos Humanos possa ser algo mais que uma carta de inten��es ou um programa "para ingl�s ver". Mas ningu�m duvida de que uma parceria entre o Estado e a sociedade pode contribuir de maneira decisiva para a implementa��o do programa. Um papel fundamental ser� desempenhado pelos governos estaduais e municipais, que at� agora est�o menos engajados na prote��o e promo��o dos direitos humanos do que o governo federal e as organiza��es n�o-governamentais. Nesse sentido, um dos principais desafios do governo federal e das organiza��es n�o-governamentais ser� obter o apoio dos governos estaduais e municipais para o programa.

Para isso, conta-se n�o apenas com o idealismo dos governadores e prefeitos, mas tamb�m com dois dispositivos do Programa Nacional de Direitos Humanos que tratam da concess�o, por parte do governo federal, de incentivos aos estados e munic�pios que implementarem medidas favor�veis aos direitos humanos e da reten��o, tamb�m por parte do governo federal, de recursos, subs�dios ou favorecimentos aos estados e munic�pios que n�o o fizerem. Da implementa��o desses dois dispositivos depender�, em grande parte, a integra��o dos governos estaduais e municipais na parceria entre Estado e sociedade para prote��o e promo��o dos direitos humanos e o sucesso do Programa Nacional de Direitos Humanos.

Entretanto, � preciso ter claro que essa parceria entre o Estado e a sociedade ainda est� em processo de constru��o e n�o pode ser considerada institucionalizada. � preciso enfatizar tamb�m que a prote��o e promo��o dos direitos humanos em qualquer pa�s depende n�o apenas da vontade pol�tica do governo federal, dos governos estaduais e municipais e da sociedade civil, mas tamb�m, e principalmente, da institucionaliza��o de mecanismos de resolu��o de conflitos sem o recurso � viol�ncia ilegal e de prote��o e promo��o dos direitos civis, pol�ticos, sociais, econ�micos e culturais de todos os cidad�os. Essa institucionaliza��o passa necessariamente pela elabora��o de legisla��o constitucional e ordin�ria, como aconteceu no Brasil com a promulga��o da Constitui��o Federal de 1988 e com mudan�as na legisla��o ordin�ria, mas n�o se limita a ela. Regras e pr�ticas formais que desincentivam a viol�ncia ilegal muitas vezes s�o subvertidas e enfraquecidas, ao inv�s de subverterem e enfraquecerem regras e pr�ticas informais que incentivam a viol�ncia ilegal nos processos de resolu��o de conflitos. No processo de institucionaliza��o dessa parceria para a prote��o e promo��o dos direitos dos cidad�os, � preciso dar aten��o especial para as regras e pr�ticas informais que t�m incentivado a viol�ncia ilegal no Brasil e cuja mudan�a � ainda mais dif�cil que mudan�as no texto constitucional e na legisla��o. � necess�rio, como sugere o pr�prio PNDH, dar uma aten��o especial � educa��o da popula��o e, em particular, dos dirigentes pol�ticos e funcion�rios p�blicos civis e militares, para a democracia e para os direitos humanos.

A elabora��o e o lan�amento do PNDH mostram que a preocupa��o com os direitos humanos e o movimento em favor da prote��o e da promo��o dos direitos humanos de todos os cidad�os j� � uma realidade no Brasil, n�o apenas na sociedade civil, mas tamb�m nos governos estaduais e no governo federal. Esse movimento � ainda incipiente e tem uma capacidade de organiza��o, mobiliza��o e legitima��o ainda limitada, principalmente se comparado aos movimentos em favor dos direitos humanos na Europa e na Am�rica do Norte. Entretanto, � um movimento que, iniciado na d�cada de setenta, j� acumulou cerca de vinte anos de experi�ncia na defesa dos mais variados tipos de direitos humanos e j� conseguiu legitimar-se como ator pol�tico perante a comunidade nacional e internacional. Esse movimento j� conseguiu mudan�as significativas na legisla��o constitucional e ordin�ria, mas ainda n�o conseguiu promover mudan�as significativas nas regras e pr�ticas informais que t�m regulado, muitas vezes mais do que as formais, os processos de resolu��o de conflitos na sociedade brasileira. A continuidade de regras e pr�ticas informais que incentivam, ou pelo menos n�o desincentivam, o uso da viol�ncia ilegal na resolu��o de conflitos, pode ser considerada um dos principais obst�culos � prote��o e promo��o dos direitos humanos e � consolida��o da democracia no Brasil, ao lado das graves desigualdades sociais, econ�micas e culturais que refor�am e s�o refor�adas por essas regras e pr�ticas. 

REFER�NCIAS BIBLIOGR�FICAS 

1 Brasil. Presid�ncia da Rep�blica, Governo Fernando Henrique Cardoso. 1995. Direitos Humanos: Novo Nome da Liberdade e da Democracia. Bras�lia: Presid�ncia da Rep�blica, Secretaria de Comunica��o Social, Minist�rio da Justi�a e Minist�rio das Rela��es Exteriores.

2 N�cleo de Estudos da Viol�ncia da Universidade de S�o Paulo e Comiss�o Teot�nio Vilela. 1994. Os Direitos Humanos no Brasil . S�o Paulo: NEV/CTV. Idem, Os Direitos Humanos no Brasil 2. 1995. S�o Paulo: NEV/CTV. Gilberto Dimenstein, Democracia em Peda�os: Direitos Humanos no Brasil. S�o Paulo: Companhia das Letras. Ver tamb�m relat�rios da Anistia Internacional e da Human Rights Watch/Am�ricas sobre direitos humanos no Brasil.

3 Ratton Jr., Jos� Luiz de Amorim. 1996. Pensando o Crime: notas introdut�rias sobre homic�dios e criminalidade (vers�o preliminar). Recife: Movimento Nacional de Direitos Humanos. Manuscrito.

4 Centro de Estudos de Cultura Contempor�nea. 1996. Mapa de Risco da Viol�ncia: Cidade de S�o Paulo. S�o Paulo: CEDEC.

5 Ver nota 4.

6 Reproduzidos em J.A. Lindgren Alves. 1994. Os Direitos Humanos como Tema Global. S�o Paulo: Perspectiva. Bras�lia: Funda��o Alexandre Gusm�o.

7 Brasil. Minist�rio da Justi�a. 1993. Direitos Humanos: Boletim Informativo, 1:4. Bras�lia: Imprensa Nacional. Centro Santo Dias de Direitos Humanos da Arquidiocese de S�o Paulo. 1993. Agenda Nacional de Direitos Humanos, in Direitos Humanos: Realidade e Perspectivas: Caderno 1. S�o Paulo: Nuestra Am�rica Editora e V�deo.

8 Brasil. C�mara dos Deputados. 1992. CPI destinada a investigar as origens, causas e conseq��ncias da viol�ncia no campo brasileiro. Relat�rio Final. Publicado no Di�rio do Congresso Nacional de 19/5/92; Brasil, C�mara dos Deputados. 1994. CPI destinada a continuar as investiga��es de crime de pistolagem nas regi�es Centro-Oeste e Norte, especialmente na chamada �rea do Bico do Papagaio. Relat�rio Final. Publicado no Di�rio do Congresso Nacional de 10/8/94; Brasil, C�mara dos Deputados. 1993. CPI destinada a investigar a quest�o da viol�ncia contra a mulher. Relat�rio Final. Publicado no Di�rio do Congresso Nacional, 14/12/93; Brasil, C�mara dos Deputados. 1994. CPI destinada a apurar responsabilidades pela explora��o e prostitui��o infanto-junvenil. Relat�rio Final. Publicado no Di�rio do Congresso Nacional, de 21/10/94.

9 Brasil. C�mara dos Deputados, Comiss�o de Direitos Humanos. 1995. Os Primeiros 60 Dias. Bras�lia: Comiss�o de Direitos Humanos. Publicado em maio de 1995; Brasil, C�mara dos Deputados, Comiss�o de Direitos Humanos. 1995. Relat�rio Anual. Bras�lia: Comiss�o de Direitos Humanos. Publicado em janeiro de 1996; Brasil, C�mara dos Deputados. 1995. II F�rum Nacional de Comiss�es Legislativas de Direitos Humanos: Documento Final. Bras�lia: C�mara dos Deputados. Publicado em junho de 1995. A Comiss�o de Direitos Humanos publica quinzenalmente um informativo divulgado por fax e chamado DH FAX: Informativo da Comiss�o de Direitos Humanos.

10 Ver nota 2. O Programa Nacional de Direitos Humanos foi concebido inicialmente como um "plano"e n�o como um "programa" de direitos humanos. Entretanto, o governo decidiu formul�-lo, anunci�-lo e implement�-lo como um "programa". Essa mudan�a na denomina��o sinaliza a natureza flex�vel e aberta a sugest�es e propostas da sociedade no programa de direitos humanos, diferenciando esse programa de "planos" governamentais que, muitas vezes, no Brasil, t�m uma natureza r�gida e fechada.

11 Austr�lia. 1994. National Action Plan. Manuscript.

12 Philippines. Commission on Human Rights and Inter-Agency Task Force on Strategic Planning and Research for Human Rights Protection. 1995. Philippine Human Rights Plan: 1996-200, A Call to National Action for Advancement of Multi-Sectoral Human Rights Agenda. Manuscript.

13 Brasil. Minist�rio da Justi�a, Coordenadoria do Programa Nacional de Direitos Humanos e Universidade de S�o Paulo, N�cleo de Estudos da Viol�ncia. 1995. Workshops preparat�rios para o Pr�-Projeto do Programa Nacional de Direitos Humanos. Manuscrito.

14 Idem.

15 Idem.

16 Brasil. Minist�rio da Justi�a/Coordenadoria do Programa Nacional de Direitos Humanos e Universidade de S�o Paulo/N�cleo de Estudos da Viol�ncia. 1995. Direitos Humanos: Direito de todos: Pr�-Projeto do Plano Nacional de Direitos Humanos. Manuscrito.

17 Brasil. Minist�rio da Justi�a/Coordenadoria do Programa Nacional de Direitos Humanos e Universidade de S�o Paulo/N�cleo de Estudos da Viol�ncia. 1996. Workshop Prote��o dos Direitos Humanos e Consolida��o da Democracia no Brasil: O Papel do Estado e da Sociedade. Manuscrito.

18 Centro de Direitos Humanos e Mem�ria Popular. 1996. Semin�rio sobre o Plano Nacional de Direitos Humanos. Manuscrito.

19 Brasil. C�mara dos Deputados, Comiss�o de Direitos Humanos. 1996. Relat�rio: Confer�ncia Nacional de Direitos Humanos. Bras�lia, C�mara dos Deputados, Comiss�o de Direitos Humanos.

20 Brasil. Presid�ncia da Rep�blica, Governo Fernando Henrique Cardoso. 1996. Programa Nacional de Direitos Humanos. Bras�lia: Presid�ncia da Rep�blica, Secretaria de Comunica��o Social, Minist�rio da Justi�a.

21 Brasil. Minist�rio da Justi�a/Coordenadoria do Programa Nacional de Direitos Humanos e Universidade de S�o Paulo/N�cleo de Estudos da Viol�ncia. 1996. Direitos Humanos: Direitos de Todos: Pr�-Projeto do Plano Nacional de Direitos Humanos. Manuscrito.

22 A estrutura da primeira vers�o do Pr�-Projeto do Programa Nacional de Direitos Humanos inclu�a, al�m da introdu��o, as seguintes partes: tratados internacionais para prote��o e promo��o dos direitos humanos; pol�ticas p�blicas para prote��o e promo��o dos direitos humanos (incluindo a prote��o e promo��o dos direitos � igualdade perante a lei, � vida e � liberdade); educa��o e cidadania: bases para uma cultura de direitos humanos; propostas de a��o governamental. Ver Minist�rio da Justi�a/Coordenadoria do Plano Nacional de Direitos Humanos e Universidade de S�o Paulo/N�cleo de Estudos da Viol�ncia. 1995. Direitos Humanos: Direito de Todos: Pr�-Projeto do Plano Nacional de Direitos Humanos. Manuscrito. Essa primeira vers�o do pr�-projeto foi revisada in�meras vezes pelo NEV-USP e pela CPNDH. A vers�o do pr�-projeto citada na nota 22 foi a �ltima vers�o apresentada pelo NEV-USP � CPNDH.

23 Ver nota 21.

Paulo de Mesquita Neto � pesquisador Senior do N�cleo de Estudos da Viol�ncia da Universidade de S�o Paulo. Professor Colaborador do Departamento de Ci�ncia Pol�tica da Universidade de S�o Paulo.

Qual a importância dos direitos humanos no Brasil?

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Qual a relação do Brasil com os direitos humanos?

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